État des lieux national, dynamique historique et facteurs explicatifs des écarts territoriaux
Cette page est la version interactive de l'étude. Elle suit le plan du rapport et reprend la numérotation de ses vingt-quatre figures : chaque graphique peut être survolé, filtré ou zoomé, et plusieurs vues complémentaires, absentes du rapport, sont proposées ici en exploration libre — signalées par la mention « Exploration ».
Au 6 juillet 2026, 19 801 des 34 875 communes françaises avaient déclaré un délégué à la protection des données auprès de la CNIL, soit 56,8 %. Les 15 074 communes restantes, où résident 12,4 millions d'habitants, n'ont pas accompli ce premier acte de la mise en conformité, pourtant obligatoire pour toute collectivité depuis le 25 mai 2018, sans seuil ni exception. Cette première partie dresse la photographie du territoire : la carte des départements et de l'outre-mer, le classement des régions, l'échelon intercommunal, puis l'exposition concrète des communes qui collectent des données sans délégué.
Molette = zoom · cliquer-glisser = déplacer · survol = détail. Le bouton « Par région » agrège au découpage régional historique.
Chaque département est coloré du rouge (taux le plus faible, de l'ordre de 5 %) au vert (90 % et plus). La moyenne nationale ne correspond à la réalité d'aucun territoire : le taux le plus élevé (100 %) dépasse quinze fois le plus faible (6,6 %), et départements verts et rouges se côtoient fréquemment au sein d'une même région.
La Réunion se classe dans le haut du tableau national (83,3 %, 20 communes sur 24), devant la Guadeloupe (50,0 %), la Guyane (36,4 %), Mayotte (29,4 %) et la Martinique (20,6 %). L'outre-mer reproduit les contrastes de la métropole : un département tend à être uniformément bien doté, ou uniformément en retard.
| # | Département | Région historique | Désignées | Total | Pop. médiane | Taux▼ |
|---|
Découpage régional d'avant 2016, plus fin et plus parlant que celui des grandes régions actuelles. Survolez pour le détail.
Le Poitou-Charentes arrive en tête (82,9 %), devant Provence-Alpes-Côte d'Azur (76,3 %) et la Bretagne (75,1 %) ; la Bourgogne plafonne à 37,1 % et la Corse à 13,9 %. La ligne pointillée marque la moyenne nationale de 56,8 %. Les régions les mieux dotées ne sont ni les plus riches ni les plus urbaines : premier indice que le retard ne s'explique pas par les moyens des collectivités.
Parmi les communautés de communes (CC) et communautés d'agglomération (CA) référencées dans le COG 2024.
1 002 des 1 219 intercommunalités concernées ont désigné un délégué, soit 82,2 % — nettement plus que les communes prises une à une. Deux réserves demeurent : une intercommunalité sur cinq reste sans délégué, et le fait qu'une intercommunalité en dispose n'entraîne pas mécaniquement ses communes membres (démonstration en partie III).
L'absence de délégué n'est pas un manquement formel : elle laisse sans pilote de la conformité des communes qui collectent des données personnelles, parfois sensibles, parfois celles de mineurs.
35,6 % des communes dotées d'un site internet et 31,5 % de celles offrant un téléservice n'ont pas de délégué. Parmi les traitements sensibles : centres communaux d'action sociale (24,3 % sans délégué) et écoles publiques (37,0 %). La vidéoprotection, non couverte par les données ouvertes, manque à l'appel : l'exposition réelle est donc sous-estimée.
L'état des lieux est une photographie ; pour comprendre comment la France en est arrivée là, il faut le mettre en mouvement. La CNIL enregistre la date de chaque désignation, ce qui permet de reconstituer la progression mois par mois depuis mai 2018. Le choc réglementaire de 2018 a produit un effet immédiat (3 439 communes en huit mois, 3 841 en 2019, année record), puis le rythme s'est essoufflé : 1 577 désignations seulement en 2024, avant un rebond en 2025 (2 201) porté par des opérations de mutualisation très localisées. Surtout, la progression ne se fait pas au fil de l'eau : elle se concentre par vagues courtes et intenses. Cette observation est essentielle pour la suite.
Barres = nouvelles communes désignées par période (axe droit) · courbes = taux cumulé (axe gauche). Par défaut, la vue nationale ; le sélecteur permet de comparer n'importe quel département ou région à la moyenne. En vue Année, le survol affiche le top 3 des organismes à l'origine des désignations.
Le taux cumulé national atteint 56,8 % en juin 2026. Les mois les plus actifs se situent presque tous fin 2018 et début 2019, mais des pointes réapparaissent ensuite çà et là, sans suivre le calendrier national : la désignation avance par vagues, et non de manière diffuse.
Survolez le graphique : la région la plus proche du curseur est surlignée dans le classement à droite. Cliquez une ligne du panneau pour la masquer. La granularité (mois, trimestre, année) se règle sur la Figure 6.
La courbe nationale est une résultante : elle agrège des trajectoires qui, prises séparément, lui ressemblent rarement. Certains territoires ont connu une vague massive puis se sont stabilisés à un niveau élevé ; d'autres progressent lentement sans jamais décoller. La dispersion croissante des courbes est le premier indice du mécanisme établi en partie III.
Classement animé des quinze premières régions par taux de désignation, de mai 2018 à juin 2026.
Courbe historique (trait plein) et projection linéaire (tirets), fondée sur une régression sur les trente-six derniers mois.
Au rythme des trois dernières années (+0,43 point par mois), le seuil de 100 % ne serait pas atteint avant 2034, soit seize ans après l'entrée en application de l'obligation. Les hypothèses alternatives situent toutes l'échéance entre 2033 et 2035. La vraie question n'est donc pas de savoir si ce rythme se poursuivra, mais ce qui pourrait l'accélérer.
Pourquoi telle commune a-t-elle désigné un délégué, et telle autre, comparable, ne l'a-t-elle pas fait ? L'explication la plus répandue tient en un mot : les moyens. Les petites communes seraient trop modestes, trop peu peuplées et trop pauvres pour assumer cette obligation. Cette intuition mérite d'être prise au sérieux : nous la soumettons à l'épreuve des données, en isolant successivement la taille du département, la taille de la commune, puis ses ressources financières. Aucune ne résistera à l'examen. C'est seulement après avoir écarté ces fausses pistes que le facteur réellement déterminant — le département — et son ressort — la performance de la structure de mutualisation qui y opère — apparaîtront.
Chaque bulle est un département. X : nombre de communes · Y : taux de désignation · taille de la bulle : communes désignées.
Aucune relation n'apparaît : la corrélation est quasi nulle (de l'ordre de −0,10). Le taux varie de 6,6 % à 100 % d'un département à l'autre, sans lien avec le nombre de communes, qui s'échelonne de moins d'une vingtaine à près de neuf cents. Le morcellement communal n'est pas en cause.
Part des communes ayant désigné un délégué, par tranche de population. La ligne pointillée marque la moyenne nationale.
Le taux s'élève régulièrement avec la population : de 37,3 % pour les communes de moins de 100 habitants à 91,3 % au-delà de 10 000 (95,9 % pour les plus de 20 000 habitants). L'effet est net, mais il appelle deux réserves : son ampleur reste limitée au regard des écarts entre départements, et la taille se confond largement avec les ressources.
Les frais de personnel (OFGL 2023) mesurent la capacité administrative d'une commune, indépendamment du budget par habitant. Basculez entre les deux critères ou superposez-les.
Le taux passe de 40,8 % pour les communes dont la masse salariale est inférieure à 20 000 € à 88,9 % pour les mieux dotées — une courbe qui épouse presque exactement celle de la population (43,4 % à 95,9 %). Les deux indicateurs disent la même chose : ce que mesure la « taille », c'est la richesse.
Répartition des communes sans délégué selon leur budget rapporté à la médiane de leurs pairs avec délégué de la même strate de population.
Le résultat dément l'explication par les moyens : 46 % des communes sans délégué disposent d'une dépense par habitant au moins égal à celui de la commune médiane de leur strate ayant, elle, désigné un délégué — plus de 50 % dans les plus petites strates. Ces communes ont les mêmes moyens que leurs voisines conformes ; elles ne s'en sont pas servies. Ce qui les distingue se situe donc ailleurs.
Couleur = part (ou nombre) des communes sans délégué dont le budget atteint la médiane de leurs pairs avec délégué de même strate.
Parmi les communes encore sans délégué, part de celles qui en désignent un dans la suite du mandat, selon que le maire a changé en cours de mandat (2021 → 2025) ou non.
Amplitude du taux de désignation (écart entre le taux le plus élevé et le plus faible) selon que l'on classe les communes par strate de population, par tranche de masse salariale ou par département. Chaque point = un groupe ; la ligne pointillée = moyenne nationale (56,8 %).
Le résultat est sans appel : l'amplitude atteint 50 points par strate de population, 44 points par masse salariale, mais 93 points par département (de 6,6 % à 100 %). Le département pèse, à lui seul, trois fois plus que la population ou la richesse : c'est, de très loin, la variable la plus discriminante.
Basculez entre les trois vues ; le survol affiche toujours les trois métriques. Cochez les deux cases « Superposer corrélation » pour faire apparaître les départements dont le taux échappe à leur profil.
DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER — TAUX DE DÉSIGNATION
Le département n'est pas un simple cumul des effets de population et de richesse : dans 42 des 100 départements, le taux observé est franchement en décalage avec ce que laisseraient attendre la démographie et les finances locales. Des départements ruraux et modestes dépassent 90 % de désignation quand des départements plus peuplés et plus riches restent loin derrière. Ce que le département apporte de propre, c'est l'existence, ou non, d'une solution de mutualisation à son échelle.
Couleur = nature du principal désignateur du département. Survol = détail (organisme, part des désignations, pics annuels). Le mode « ★ » croise la nature de l'organisme et la position du département par rapport à la moyenne nationale (section 3.8).
Figure 15 (vue « nature précise ») : dans 85 des 96 départements métropolitains, le principal désignateur est un organisme public ou mutualisé — centre de gestion, agence départementale, syndicat mixte, association de mutualisation ou intercommunalité. La vue « ★ » croise ce classement avec la position du département par rapport à la moyenne nationale ; la figure 18 en donne la lecture d'ensemble (section 3.8).
Répartition des 96 départements métropolitains selon la nature précise de leur principal désignateur.
Le centre de gestion domine dans 39 départements, une agence, association ou syndicat de mutualisation dans 37, un prestataire privé dans 10, une intercommunalité dans 7 et une solution interne ou autre dans 3, soit les 96 départements métropolitains. Les catégories publiques ou mutualisées en couvrent 85.
Parmi les communes ayant désigné un délégué — vue générale ou détail par mode identifié.
La mutualisation ne sert pas que les plus petites communes : elle irrigue toutes les strates. Le centre de gestion est le premier mode repéré partout, et d'autant plus présent que la commune est petite — 44 % des communes de moins de 100 habitants, contre 10 % au-delà de 10 000. La part « non déterminée », majoritaire faute de coordonnées publiques permettant de remonter à l'organisme, explique que le rapport renonce à détailler chaque mode commune par commune.
Parmi les communes ayant désigné un délégué — estimation fondée sur l'analyse des coordonnées publiques du fichier CNIL.
Les quatre-vingt-cinq départements métropolitains dont le désignateur dominant est public, classés par taux croissant. En vert ceux qui dépassent la moyenne nationale, en rouge ceux qui restent en deçà.
Quarante-cinq dépassent la moyenne, quarante restent en dessous. Le statut de l'organisme ne décide donc de rien par lui-même : ce qui compte est ce qu'il a effectivement accompli sur son territoire.
Avant de chercher ce qui distingue les départements, il faut établir un fait qui vaut pour tous : la désignation d'un délégué n'est presque jamais une démarche individuelle. Quatre désignations communales sur cinq, 84,4 % exactement, ont été portées par une structure desservant au moins dix communes d'un même département, et cent soixante-douze structures couvrent ainsi l'essentiel du territoire français. La conformité des communes n'est donc pas la somme de trente-cinq mille décisions indépendantes ; elle est le produit de l'activité d'un petit nombre d'opérateurs.
Répartition des cent départements selon la part de leurs désignations concentrée sur leurs deux meilleures années. En bleu la répartition observée, en orange celle que produirait le hasard sur le même nombre de désignations et selon le calendrier national.
Un département concentre en moyenne 62,0 % de ses désignations sur ses deux meilleures années, là où le hasard n'en produirait que 39,1 %. Quatre-vingt-douze départements sur cent dépassent leur propre attendu, l'excès moyen s'établissant à vingt-trois points. La concentration dit toutefois comment la désignation progresse, non pourquoi certains territoires progressent davantage.
Le taux d'un département se laisse décomposer en deux termes. D'un côté les communes dont le délégué a été désigné par une structure desservant au moins dix communes du département, la route collective. De l'autre celles qui ont désigné par leurs propres moyens ou par un prestataire ne servant qu'elles, la route individuelle. Sur un taux départemental moyen de 58,2 points, la première en apporte 44,3 et la seconde 13,9.
Chaque point est un département. En abscisse, la population médiane de ses communes, en échelle logarithmique ; en ordonnée, les points de taux apportés par chacune des deux routes.
La route individuelle est presque entièrement commandée par la taille des communes, la corrélation atteignant +0,85. Elle ne fonctionne que là où les communes sont assez grandes pour recruter un agent ou payer un prestataire. Là où elles sont petites, cette route est fermée et la conformité du territoire dépend entièrement de l'existence d'un opérateur. La droite tracée sur la route collective n'est donnée que pour situer le nuage : les deux routes étant complémentaires par construction, sa pente ne mesure rien.
Les cent départements, Paris excepté, classés du taux le plus faible au plus élevé. Chaque barre se partage entre les communes desservies par une structure de mutualisation et celles qui ont désigné seules.
Quatre-vingt-un pour cent de la variance du taux départemental provient de la route collective. La bande orange demeure mince sur presque toute la longueur du classement et ne s'épaissit que dans quelques départements urbains. Quand deux départements diffèrent, ils diffèrent d'abord par ce que la mutualisation y a accompli.
Évolution mensuelle du taux de désignation, mai 2018 – juin 2026. Moyenne nationale en repère (pointillés gris).
Deux départements ruraux, un organisme public de mutualisation dans les deux cas, et des taux que tout oppose. L'Agence des territoires de la Vienne a converti 211 communes dès la première année, soit près de huit sur dix, et le département atteint 95,1 %. Le centre de gestion de la Côte-d'Or désigne sans discontinuer depuis 2018 mais n'a jamais converti qu'une fraction des communes à la fois, sa meilleure année n'en ayant rassemblé que quarante-six sur près de sept cents : le département plafonne à 24,6 %.
Si le taux d'un département est d'abord l'œuvre d'un opérateur, il faut une mesure de ce que cet opérateur accomplit. Nous retenons la plus directe : la part des communes du département dont le délégué a été désigné par la structure qui en a désigné le plus. Sa dispersion est considérable, de 1,6 % à 98,5 %, et la médiane nationale s'établit à 28,8 %.
Chaque point est un département : en abscisse la part de ses communes desservies par la structure qui en dessert le plus, en ordonnée son taux de désignation. La diagonale marque la limite en dessous de laquelle aucun département ne peut se situer.
La relation s'écrit en une ligne : taux = 35 % + 0,65 × couverture. Quand la structure principale gagne dix points de couverture, le département gagne six points et demi de taux. Les autres acteurs convertissent environ un tiers de ce que la structure principale n'a pas pris, et cette proportion ne dépend pas d'elle : il n'existe donc ni palier à franchir, ni masse critique. Chaque commune convertie compte pour elle-même.
Reste la question qui commande l'action publique : qu'est-ce qui fait qu'un opérateur pénètre son territoire, quand un autre, doté des mêmes outils, n'y parvient pas ? Pour y répondre, il faut prendre l'opérateur pour objet plutôt que le département, et mesurer ce qui explique la couverture atteinte sur l'ensemble des couples formés par une structure et un département où elle dessert au moins dix communes.
Effet de chaque facteur sur la part des communes qu'une structure parvient à desservir, à caractéristiques égales par ailleurs. Cent un couples structure publique × département, répartis entre soixante-quatorze structures distinctes. Les barres pâles signalent un effet non significatif au seuil de 5 %.
Un seul facteur résiste à l'examen : une structure implantée dans le département qu'elle dessert y pénètre 15,7 points plus profondément qu'une structure venue du dehors. La taille des communes n'est pas le facteur déterminant de la capacité d'un opérateur à les convertir, et la nature de l'organisme ne joue pas davantage. Une commune de cinquante habitants n'est ni plus ni moins difficile à embarquer qu'une commune de mille, dès lors qu'une structure vient la chercher.
Part des communes ayant un délégué selon que leur EPCI (CC, CA, CU, métropole…) en a désigné un ou non.
Champ : les seules communes dont l'EPCI a désigné un délégué. Par strate de population, part des communes qui n'ont pas suivi.
L'entraînement intercommunal joue, mais il ne dispense pas les plus petites communes de l'effort : la part restée sans délégué décroît régulièrement avec la taille, d'environ 62 % chez les communes de moins de 100 habitants à 14 % au-delà de 10 000. La taille conserve un effet propre, jusque dans la réponse à l'impulsion de l'intercommunalité.
La partie précédente a établi que la conformité d'un département tient à la couverture d'une structure de mutualisation, et qu'un seul facteur mesurable la commande : son ancrage territorial. Reste à comprendre ce qui se passe là où la désignation n'a pas pris. Nous avions d'abord classé chaque département en retard dans une catégorie qualitative, selon un jugement porté sur la forme de son offre ; cette manière de faire reposait sur l'appréciation de l'auteur plutôt que sur une mesure, et sa catégorie la plus nombreuse ne disait rien d'autre que l'absence d'explication. La question a donc été reprise autrement : dresser la liste de tout ce qui, dans les données ouvertes, pourrait rendre compte du retard d'un territoire, et regarder ce que chacun vaut.
Les critères se répartissent en trois familles. Celle de l'offre rassemble ce qui décrit l'opérateur et le paysage dans lequel il agit ; celle du territoire, ce que le département oppose à cet opérateur ; celle de la diffusion, ce qui vient d'ailleurs. Chaque critère a d'abord été soumis à un examen de recevabilité : un indicateur n'est retenu que s'il mesure autre chose que le résultat qu'il prétend expliquer. Ce contrôle en a écarté sept sur vingt, dont la force des vagues, qui paraissait rendre compte du taux final avec une netteté remarquable jusqu'à ce qu'une simulation montre que le hasard produisait une relation plus étroite encore.
Renoncer à classer les départements par cause ne dispense pas de dire ce que l'on observe. Trois situations se laissent décrire avec précision, et il faut les prendre pour ce qu'elles sont : des constats sur l'état de l'offre, non des explications du retard.
Chaque trait relie l'adhérence d'une structure publique dans son département d'origine à son adhérence moyenne sur ses territoires d'export. Les structures ne sont pas nommées : le propos porte sur un mécanisme, non sur des organismes.
Neuf structures publiques peuvent être suivies à la fois chez elles et au-dehors, sur vingt-sept territoires d'accueil. Leur adhérence tombe en moyenne de 46,9 % à 19,4 %, et les neuf sans exception voient la leur diminuer. Une structure qui franchit une frontière départementale perd près des trois cinquièmes de sa capacité de conviction. Sur le champ complet de quinze entrées, avant délimitation, la baisse s'observait dans douze cas sur quinze.
Pour chaque département : son taux, la décomposition entre les deux routes, la couverture de son opérateur principal, l'implantation de celui-ci et sa conversion récente. Cliquez un en-tête pour trier. Les valeurs de conversion récente inférieures au premier quartile signalent une offre qui ne démarche plus.
La conversion récente est le signal le plus immédiatement actionnable que produise cette étude : elle isole les offres qui ne démarchent plus, et les données ouvertes permettent de l'actualiser à tout moment.
On impute ordinairement le retard des communes en matière de protection des données à leur taille et à leur pauvreté. L'examen des données dément cette explication. La taille de la commune et ses ressources exercent une influence réelle mais secondaire ; près de la moitié des communes sans délégué en auraient les moyens financiers. Le facteur réellement déterminant est le département d'appartenance, dont l'écart de taux d'un bout à l'autre du pays — de 6,6 % à 100 % — surpasse tout ce qu'expliquent, réunies, la démographie et les finances locales.
Ce que le département apporte de propre tient à un mécanisme précis : la performance de la structure de mutualisation. Quatre désignations sur cinq passent par un opérateur collectif, et deux routes seulement mènent à la conformité. La route individuelle, où chaque commune s'équipe seule, est entièrement commandée par la taille des communes et demeure fermée aux territoires ruraux. La route collective, elle, ne dépend pas de la taille des communes mais de la capacité d'un opérateur à s'imposer. Le lien entre l'un et l'autre est direct et sans palier : le taux d'un département vaut trente-cinq pour cent, augmentés des deux tiers de ce que sa structure principale a couvert. Il n'existe donc pas de seuil à franchir, et chaque commune convertie compte pour elle-même. À cette dynamique départementale s'ajoute une solidarité de proximité : les communes dont l'intercommunalité s'est dotée d'un délégué désignent bien plus souvent que les autres, sans que les dates permettent de dire laquelle des deux entraîne l'autre. La conformité au RGPD des petites communes est ainsi, avant tout, un fait d'organisation collective.
Encore fallait-il savoir ce qui décide de cette capacité. Vingt critères ont été mis à l'épreuve, dont sept ont dû être écartés pour n'avoir mesuré que le résultat qu'ils prétendaient expliquer. De ceux qui subsistent, un seul pèse vraiment : l'implantation de la structure dans le département qu'elle dessert. Aucune caractéristique du territoire ne pèse d'un poids comparable, de sorte qu'aucun département n'est condamné par ce qu'il est. Le reste, soit les quatre cinquièmes des différences de couverture, se trouve dans la conduite de l'offre elle-même : son prix, sa qualité, la compétence de ceux qui la portent, l'énergie mise à la faire connaître. Aucune donnée ouverte ne les documente.
Onze recommandations en découlent. Les cinq premières découlent directement de ce que l'enquête établit ; les quatre suivantes en tirent les conséquences pour l'action publique ; les deux dernières portent sur les moyens de savoir.
Ce que l'enquête commande de faire
Ce qu'il faut cesser de faire
Ce qu'il faudrait savoir et qu'on ne sait pas
Un dernier rappel commande la lecture de tous ces chiffres : désigner un délégué est le premier acte de la mise en conformité, non son aboutissement. Le taux de désignation mesure une borne haute, optimiste, du respect réel du règlement. Nos observations de terrain conduisent à penser qu'une part importante des communes ayant désigné un délégué demeurent éloignées de la conformité effective ; faute de données ouvertes sur ce point, nous nous gardons de le quantifier, mais le constat invite à lire les taux présentés ici comme la borne la plus favorable de la conformité réelle.
L'étude repose exclusivement sur des données publiques en accès ouvert (Licence Ouverte 2.0). Tous les chiffres procèdent d'un référentiel unique de 34 875 communes, celles du Code officiel géographique de l'INSEE au 1er janvier 2026, rattachées par jointure entre le code INSEE et le numéro SIREN. Le taux national inclut Paris ; les statistiques départementales et régionales excluent Paris, intègrent les cinq départements d'outre-mer et traitent la Corse de manière homogène (analyses sur cent départements, sauf l'analyse des organismes désignateurs, menée sur les 96 départements métropolitains).